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民主立法与公众参与

2011-05-31 11:55:28 来源: 互联网责编：楷维留学指南

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      四、公众参与立法的权利能力和行为能力

      民主的本质是人民当家作主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。而“民主的最重要的原则是，当影响到他们的集体生活和利益的事态发生时，人民有权自己统治自己。”[15]现代意义上的立法是民主立法，它与民主的理念及制度息息相关。马克思说：“应当使法律成为人民意志的自觉表现”，它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。[16]列宁则进一步指出，立法“意味着使每一个群众代表，每一个公民都能参加国家法律的讨论”，[17]否则就有可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。在我国，公众参与立法就是人民民主和民主立法的重要形式和渠道。
      在行政立法中，“参与（PArticipation）是利益集团主动参与制定规制目标、规制政策、规制措施或法规文本草拟的程序。”[18]“公众参与”是西方参与民主理论的一个核心概念，是指公众影响公共政策和公共生活的各种活动，或者说是“利益相关人，即未定决策可能影响到的人，有最大的可能机会发表意见和参与政府决策”[19]。西方强势民主理论认为，“参与模式中的强势民主是……通过对正在进行中的、直接的自我立法的参与过程以及对政治共同体的创造，将相互依赖的私人个体转化为自由公民，并且将部分的和私人的利益转化为公益，从而解决冲突。”[20]公众参与立法“通常意味着促进法规实施，加强对法律的遵守、认同和政治支持。”[21]在当代中国的政治语境中，“公众参与”更多的是作为一种民主方法并在方法论意义上来使用的概念。民主的本意是指多数人的统治，但人们迫于现实环境条件却不得不采行代议制民主，而且，在人类民主政治漫长的历史演进中又有精英民主、多元民主、参与民主、选举民主、协商民主等民主形式（和民主理论）应运而生。“公众参与立法与今天的‘协商民主主义’和‘参与民主主义’有着密切的关系，”[22]这是显而易见的。但是，参与民主与民主、代议制民主是什么关系？还需要从民主原理上做出一般性回答。民主作为多数人的统治，其主体当然是人民，在人民不可能人人都行使国家权力的现实面前，代议制民主是对直接民主不得已的“变通”和“打折”，而参与民主不仅是对民主的变通，也是对代议制民主的补充。如果全体人民都成为真正的民主主体，只有在直接民主制下才能实现，这样无论人民是整体、群体还是个体，都不应当是“代议”民主或者“参与”民主，而应当是“当家作主”，“主导”民主的各个方面和全过程。所以，在直接民主制下，因为人人都当家作主，就会不存在参与民主了；而在代议制民主下，只有部分人甚至少数人能够直接“当家作主”、行使国家权力，大多数人只能参与而不能主导这个民主过程，因此参与民主是从属于代议制民主的，是对代议制民主的补充和矫正，公众参与民主的实际作用总体上是参考性、协助性、补充性和矫正性的。
      公众参与民主主要是政治参与，但不尽然。俞可平教授认为，公众参与有三个基本要素：一是参与的主体。公众参与的主体是拥参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织；二是参与的领域。社会中存在一个公众可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公众可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。[23] 公众不仅有政治参与，而且还有经济参与、社会参与和文化参与。这种宽泛参与的认识，是与现代民主划分为政治民主、经济民主、社会民主和文化民主等范畴的理论相关联的。尤其是马克思主义认为，人的彻底解放不仅需要政治解放，而且包括并且需要经济解放、社会解放和文化解放，与此相对应的就应当实现经济民主、社会民主和文化民主，否则人的解放就是不彻底的。站在这种民主理论的基点上，我们完全有理由认为，公众参与不仅要涉及政治领域，而且也要涉及经济、社会和公共文化等广泛领域。

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