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民主立法与公众参与

2011-05-31 11:55:28 来源: 互联网责编：楷维留学指南

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      三、民主立法的主体和制度

      本文探讨的民主立法不是直接民主体制下的人民直接立法，而是代议民主体制（代表制）基础上占全国人口总数极少的人民代表的代议立法和绝大多数人民群众的参与立法。在代议民主制下，全体人民很难都有机会直接参加立法，绝大多数人在立法环节只能间接当家作主。为了弥补代议民主立法的缺陷，有些国家如瑞士，设计了全民投票、全民公决、立法的民主复议或民主覆议等制度，以在代议民主制下最大限度地贯彻人民主权原则，充分实现人民民主立法。在我国，正式立法程序中的立法主体（如人大代表、专门委员会成员、人大常委会组成人员等）是法定的直接立法主体，但相对于13亿人民而言，他们的人数是非常有限的，他们代表亿万人民行使民主立法权的民主性是非常有限的。在民主立法体制下，除法定立法主体之外的绝大多数人民，他们虽然人数众多、诉求强烈，但只能间接参与或者影响立法，是间接立法主体。
      对于我国法定立法主体——人大代表来说，民主立法主要从两个方面对他们提出要求：一方面，要求他们要真正树立以人为本、为民请命的民主意识，全面了解民情，真正代表民利，及时反映民意，尤其要了解、代表和反映所在选区人民群众的民意，以提出法案等方式为选民排忧解难；树立依法治国、依宪治国、宪法法律至上的法治意识，尊重保障人权和基本自由的权利意识；另一方面，要求他们要具备并努力提高民主立法的素养、能力和水平，从构思立法议题，设计立法规划，提出立法议案，讨论、审议和表决法律草案等各个环节上，从立法原则、立法技术、立法内容、法律规范等各个方面，提出自己的真知灼见，把人民的意志和利益具体、科学、合理、有效地贯彻落实到法律文本中。人大代表在立法审议时要敢于发表意见，敢于并善于讲真话；在立法表决时要勇于代表人民（具体选民）的意志，如果个人判断和组织要求不一致时，在一般情况下应当允许人大代表按照个人意见表决投票。
      对于广大人民群众来说，实行民主立法关键是要保障他们“知情”和“参与”（包括监督）的民主权利，其中“知情”是公众参与立法的前提，“参与”是公众影响立法的行动。具体来讲，民主立法中人民群众知情权的基本要求：一是人民群众应当知道立法机关的全部活动，知道人大代表在立法过程中的态度、立场、观点、发言和行为；二是人民群众应当知道法律草案的具体背景、立法原由、立法原则、主要内容、权利义务、行为模式、法律责任和法律后果等等；三是人民群众应当能够真实、全面、充分和及时地了解到（获悉）立法的所有信息，但涉及国家机密等不能公开的立法除外。从立法机关方面来讲，就是要坚持公开立法的民主原则，以立法公开为常态，以非公开立法为例外。
      民主立法中的参与，一是人民群众要有参与立法规划、立法起草、立法讨论等的制度化、程序性安排，如立法听证、立法咨询、立法座谈、立法讨论等；二是人民群众要有参与立法的信息、资料、时间、程序等的具体安排和保障，立法参与和监督是一种常态；三是人民群众参与立法不能形同演戏，他们表达的意见和建议应当具有一定的法律意义，能够在一定程度上影响立法过程和立法结果。我国实行人民代表大会制度，而不搞西方的三权分立、联邦制、两院制（多党制）、立法游说集团、议会党团等有关立法的制度，我国新闻媒体对于立法的作用也十分有限，在这种条件下，如何保证民众参与立法的真实性、有效性，保证民众的不同利益和不同诉求得到应有尊重和充分考虑，是需要从体制和程序上认真加以研究解决的。

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